28 октября 2009
5374

Бюджетное послание Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры А.В. Филипенко

Бюджетное послание Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры А.В. Филипенко

Уважаемые депутаты, коллеги!В самое ближайшее время я планирую выступить перед вами с ежегодным посланием, в котором будет предложен комплексный взгляд на сегодняшнюю ситуацию в автономном округе и ближайшую перспективу ее развития. Сегодня же, в преддверии принятия бюджета, считаю необходимым остановиться только на приоритетах в области налоговой и бюджетной политики, в межбюджетных отношениях, в долговой политике. Это позволит нам сосредоточиться на наиболее важных проблемах и задачах, которые нужно решить, используя бюджет как инструмент в развитии региона.1. Общие принципы бюджета 2009-2012 гг.Мы уже больше года живем в изменившихся экономических условиях. На всех уровнях власти в стране продолжается поиск путей компенсации и купирования негативных последствий финансового кризиса. Югра оказалась в числе тех субъектов Российской Федерации, которые в наибольшей степени пострадали от него - как вы знаете, первоначально утвержденный бюджет был скорректирован практически наполовину.Сложная ситуация потребовала от Правительства автономного округа принятия оперативных мер, которые были направлены, прежде всего, на сохранение имеющейся доходной базы бюджета, оптимизацию расходов, экономию бюджетных средств. Это позволило выполнить обязательства перед населением в полном объеме. Прежде всего, сокращение коснулось капитальных вложений и издержек, связанных с расходами на текущую деятельность государственных и муниципальных органов.Если в первом случае мы достигли серьезного результата - с начала года издержки на госуправление были сокращены почти на 2 млрд. рублей, - то, к сожалению, о муниципальных образованиях этого сказать нельзя. Не вдаваясь в детали, можно отметить, что есть примеры как позитивной работы в этом направлении, так и случаи, когда расходы муниципалитетов, напротив, росли. Мы проводим достаточно жесткую работу с местным самоуправлением, с руководителями муниципальных образований. Сейчас нами формируется новая правовая основа, которая позволит в большей степени контролировать эти процессы.В 2009 году мы, конечно же, рисковали, заложив столь огромный дефицит бюджета - как вы помните, первоначально он составлял 40% от доходной базы, - однако сегодня уже ясно, что этот риск был оправдан. Разумеется, определенную роль в этом сыграло повышение качества работы с налогоплательщиками, но решающим фактором было изменение конъюнктуры цен на нефть на мировом рынке. Та стабилизация, которая была достигнута во втором полугодии этого года, дала дополнительные доходы не только по прибыли, но и по налогу на доходы физических лиц. Именно поэтому мы с вами уже дважды принимали поправки к бюджету где поступавшие средства направлялись на крайние нужды, на приоритетные направления деятельности.На минувшем заседании Правительства вновь была принята очередная корректировка параметров бюджета автономного округа 2009 года. Доходная часть бюджета при этом составит почти 104 млрд. рублей (против 70,9 млрд., в первоначально принятом Законе о бюджете), а уточненный объем расходов составил чуть выше 108 млрд. рублей (увеличение расходов произведено более чем на 11,2 млрд. рублей). Большая часть поступивших доходов направлялась на покрытие дефицита.Главными целями нашей бюджетной политики, как и всей деятельности Правительства автономного округа, остаются дальнейшее развитие человеческого потенциала и повышение качества жизни населения Югры. Это требует постоянной адаптации бюджета к меняющимся условиям экономики, и создания предпосылок для устойчивого социально-экономического развития в посткризисный период. Бюджет должен быть источником финансовой стабильности, и, поэтому, его формирование на 2010 - 2012 годы базируется на относительно консервативном сценарии.Хотя имела место дискуссия о целесообразности сохранения дефицита на уровне 2009 года - если не 40%  то хотя бы 20% - но принятие таких решений невозможно. Во-первых, сегодня мы не знаем, с чем закончим 2009 год. Предлагая новые корректировки, мы надеемся на то, что найдем компромиссные решения и сумеем окончательно закрыть превышение расходов над доходами - сегодня оно составляет около 10 миллиардов рублей, а это очень существенная цифра. Во-вторых, это было возможно в условиях растущей экономики, но сегодня мы вступили в стадию стабилизации. Уже в этом году мы потеряем в добыче нефти как минимум 7 млн. тонн - если ничего не изменится, наши потери на будущий год могут быть существенно большими. Вместе с федеральными органами власти мы пытаемся найти решение этой проблемы, действительно стабилизировать добычу, но гарантий успешного развития пока нет. Наконец, практика покрытия дефицита за счет продаж активов, которые мы пытались реализовать в этом году, показала слабость этой концепции: эффективность здесь в существующих условиях весьма невелика.Именно поэтому предлагаемый бюджет носит умеренно консервативный характер. Перспективная бюджетная политика Югры строится с учетом реалий экономической ситуации, в строгом соответствии с задачами, которые поставлены Президентом РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию страны. Если в двух словах охарактеризовать наш бюджет, то следует отметить, что мы, с одной стороны, достаточно уверенно планируем некоторое увеличение доходной части, и практически не увеличиваем расходную часть, за исключением инфляционной составляющей. С другой стороны, мы сокращаем дефицит, предусматриваем финансовый резерв, и это дает нам возможность более устойчивой работы в перспективе.2. Налоговая политика и формирование доходов бюджетной системы В области налоговой политики округа, как и ранее, приоритеты остаются неизменными. Это, прежде всего концентрация бюджетных ресурсов на проектах с высокой добавленной стоимостью и существенным мультипликативным эффектом, призванным сохранить, а в дальнейшем и диверсифицировать экономику округа.Налоговое законодательство - инструмент стимулирования экономики, и мы, конечно, вносим в него изменения, касающиеся приоритетности или социальной значимости вида деятельности.Так, в этом году мы предлагаем новации в целях стимулирования инвестиционной деятельности предприятий электроэнергетики. Планируется предоставление им льгот по налогу на имущество, налогу на прибыль. Льготы существенно меньше, чем, например нефтяным и газовым предприятиям, но, тем не менее, они позволят стимулировать создание в ближайшие 10 лет активов общей стоимостью около 90 млрд. рублей. Это не только покроет наши гипотетические издержки от введения этих льгот, но и принесет в бюджет существенные доходы.Принято решение освободить с 2010 года от налога на имущество организации и учреждения, занимающиеся гостиничной деятельностью. Это практически незаметные в общем объеме доходов окружного бюджета деньги, но для каждого предпринимателя эта льгота может быть решающей: продолжать ли развитие или остановиться. Это важно для туристического бизнеса и, особенно сегодня, когда кризисные явления продолжают существовать - затруднена возможность получения денег, а платежеспособный спрос населения несколько сократился.Реальному развитию малого бизнеса должен помочь закон "О применении индивидуальными предпринимателями упрощенной системы на основе патента" - он значительно расширяет права налогоплательщика в выборе системы учета, и, как следствие, способствует сохранению бизнеса.Однако задач, которые нам нужно решить в этой части, еще много.Первоочередная из них - укрепление доходной базы путем повышения качества администрирования налоговых и неналоговых доходов. На мой взгляд, нужно переходить от практики двухсторонних дискуссий с налогоплательщиками, к внесению аргументированных, продуманных нормативных правовых документов. По-прежнему значительная часть доходов, возникающих в результате деятельности на территории Югры, используются за ее пределами. Я считаю, что у нас есть возможность совместно с федеральными органами и бизнес-сообществом сформировать новые условия, которые бы, с одной стороны, стимулировали бизнес платить налоги там, где он главным образом формирует свои доходы, с другой - дали ему возможность решать задачи собственного развития. Это в полной мере отвечает тем целям и задачам, которые изложены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Казалось бы, банальная истина, но, к сожалению, она далеко не всегда реализуется на практике - здесь у нас еще достаточно возможностей для увеличения налоговой базы.Далеко не все сделано и для усиления эффективности управления муниципальной и окружной собственностью, ее более рационального использования. Муниципалитетам вообще нужно тщательно анализировать свое творчество и возможности в части местных налогов. Правительство Югры последовательно движется в этом направлении, предоставляя местным властям все большие возможности для формирования собственных доходов. Только в прошлом году мы, после соответствующих изменений в законодательстве, передали в распоряжение муниципальных образований 5% налога на доходы физических лиц. Сегодня, при сокращении доходов округа, почти все муниципальные бюджеты работают с опережением доходов на соответствующий период прошлого года - в среднем рост доходов составляет 10%. Хотелось бы, чтобы они при этом создавали собственные налоговые источники - возможностей для этого очень много. Я могу назвать как позитивные примеры, когда налоговая база муниципальных образований серьезно растет за счет совместной деятельности местного самоуправления и бизнеса на этой территории, так и случаи, когда муниципалитетам лень взять то, что лежит под ногами.Необходимо активизировать работу с населением по вопросам регистрации строительных объектов, индивидуального жилищного строительства. Нередка ситуация, когда построенные дома и коттеджи годами не регистрируются - а это потерянные для бюджета деньги. Нужно заниматься как агитационной работой, так и лояльным принуждением к тому, чтобы это становилось нормой. Далеко не всегда виноваты сами строители: часто это нерасторопность власти как таковой - огромное количество согласований отпугивает людей. Думаю, работа в этой сфере позволит без особенных финансовых затрат получить существенный доход в соответствующие бюджеты.Настало время внимательно рассмотреть те налоговые преференции, которые существуют сегодня в налоговом законодательстве Югры. Они уже помогли многим предприятиям более эффективно работать и пережить кризисный период. Вместе с тем, действенность тех или иных мер поддержки нуждается в постоянном анализе. У нас уже есть понимание, как мы должны двигаться дальше: обеспечивать целевое направление тех дополнительных ресурсов, которые получают в свое распоряжение предприятия в результате этих преференций, повысится их эффективность.3. Бюджетная политика Основа бюджетной политики - безусловное выполнение принятых нами обязательств, прежде всего социальных, с одновременным повышением адресности всех мер социальной поддержки. Сегодня мы предоставляем огромное количество льгот, и правильный путь - давать деньги туда, где они нужны, а не раздаривать "всем сестрам по серьгам". Это - тенденция, которая одобрена Правительством и Президентом Российской Федерации.Приоритеты здесь прежние: доходы населения - заработная плата, социальные выплаты - и реализация ряда программ, связанных с жильем, детскими садами, программ в сфере образования, здравоохранения. Чрезвычайно важны меры, связанные со стабилизацией ситуации на рынке труда. Общими усилиями мы смогли удержать ситуацию - с пика безработицы в конце апреля этот показатель был уменьшен практически в полтора раза. Но эта проблема по-прежнему достаточно остра в ряде предприятий, на отдельных территориях. У нас есть возможности для того, чтобы продолжить работу - а умелая организация труда, в свою очередь, решает многие застарелые проблемы, на которые мы просто не обращали внимания раньше.3.1. Социальная политика Основная задача нашей социальной политики в обозримой перспективе неизменна - повышение качества жизни населения Югры. Именно поэтому все основные расходы носят социальный характер. Их доля в бюджете значительно выросла с сокращением доходов - с 60 до 80% примерно.Достичь большей адресности социальной поддержки можно исключив меры дублирующего характера - их по-прежнему много, и некоторые из них не способствуют активности населения, а наоборот, приучают его к пассивному поведению.На рынке труда нужно приложить больше усилий для создания постоянных рабочих мест: из почти 40 тыс. рабочих мест, которые мы создали за это время, только четверть - постоянные. Поэтому я обращаюсь и к руководителям бизнес-структур, и к органам государственной и муниципальной власти: нам надо побудить людей к более активной жизненной позиции! Именно сегодня создаются нормативно-правовые и финансовые условия, выделяются ресурсы для того, чтобы человек мог организовать собственное дело. Многое уже сделано, но, если сравнивать с имеющимся потенциалом, и даже с теми программными установками, которые мы для себя определили, я не могу сказать, что дело обстоит благополучно.О роли малого и среднего бизнеса в экономике не говорит только ленивый - осталось организовать дело так, чтобы это стало реальностью. Особенно важно продолжить работу по созданию благоприятных условий развития средних и малых предприятий в нефтегазовой сфере. Соответствующую законодательную инициативу мы сформулировали, идет активная совместная работа с федеральными структурами в этом направлении.Необходим целый комплекс дополнительных мер по стимулированию работодателей, которые организуют рабочие места для безработных граждан. Эта программа существует, но реализуется она неудовлетворительно.Мы достигли существенных результатов в развитии здравоохранения, это действительно революционный прорыв для автономного округа. Вместе с тем, я вынужден констатировать, что успехи в некоторых случаях связаны с необоснованно высокими затратами. Это особенно характерно для муниципального здравоохранения. Затраты эти, во-первых, противоречат федеральному законодательству, где очень четко регламентированы уровни оказания гражданам услуг здравоохранения. Во-вторых, нередко траты бесполезны: высокотехнологичная медицина требует квалифицированных кадров, которых в большинстве случаев на муниципальном уровне просто нет. Нам следует избавляться от неэффективных расходов.В сфере образования есть свои приоритетные направления: повышение доступности и качества услуг образования; внедрение новых образовательных технологий и современных образовательных программ; создание условий для качественного обучения и социализации лиц с ограниченными возможностями здоровья, и, наконец, приведение содержания и структуры профессиональной подготовки кадров в соответствие с современными потребностями рынка труда.Это достаточно сложная задача: рынок труда у нас достаточно гибкий и быстроизменяющийся. Между тем, наша работа в кризисном 2009 году дала конкретный результат: количество выпускников ВУЗов, зарегистрированных в качестве безработных, за год снизилось вчетверо.Очень важной в период экономических неурядиц становится задача диверсификации экономики округа. Главная роль в этом принадлежит научной общественности, которая по своему потенциалу должна создавать, инновационные технологии, способные стимулировать создание новых производств и даже живых (для Югры) отраслей промышленности. Нам же предстоит сформировать все стимулы и преференции для развития новых отраслей, не забывая поддерживать существующие.Необходимо задействовать такой важный способ оптимизации расходов, как повышение энергоэффективности. Стимулировать сектор экономики заниматься энергосбережением нам еще предстоит. Однако у энергоэффективности есть не менее важная точка приложения - жилищно-коммунальное хозяйство. Применение энергоэффективных технологий позволит нам сэкономить по разным направлениям от 30 до 50% затрат, которые мы сегодня направляем в эту отрасль. К примеру, вновь вводимые дома полностью отвечают этим условиям - использованы современные технологии возведения зданий, организации инженерных сетей, контроля качества, учета и т.д. Но далеко не весь наш жилой фонд находится в таком состоянии. В самое короткое время необходимо создать программу "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период 2010-2014 гг. и перспективу до 2020 г.". Чем быстрее и активнее мы будем реализовывать эти планы, тем больший получим эффект.Велики затраты бюджета, связанные с повышением доступности жилья, обеспечением комфортных условий проживания людей и здесь необходима более эффективная работа. Помимо дополнительных инвестиций в отрасль, в этом году мы смогли привлечь существенные средства из федерального бюджета на замену ветхого жилья и развитие ипотечных программ. В этом году на цели жилищного строительства будет направлено около 12 млрд. рублей.Хочу заострить внимание на развитии индивидуального жилищного строительства. Работа в данном направлении должна выйти на новый уровень и сегодня для этого у нас имеются все возможности. Я доволен тем, что в ряде территорий оно активно развивается. Мы поддерживаем это направление: уже заработали предприятия, которые производят необходимые конструкции. Здесь нужен максимум стимулирующих условий, и тем самым сократить бюджетные расходы: создавая инфраструктуру, "удешевляя" земельные участки, отдавать все остальное "на откуп" людям, строящим жилье. Убежден, таким образом мы сможем в минимальное время ввести до половины жилья в округе.В том же, что касается бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности, мы должны придерживаться прежней позиции - направлять средства нужно на те объекты, которые уже почти завершены, при этом необходимо ограничить расходы на приобретение оборудования. Не то сейчас время, чтобы реализовывать задачи, не носящие первоочередной характер.3.2. Бюджетная эффективность Главный принцип бюджетной эффективности - работать на конкретный результат. За последний год мы в силу "рваного" антикризисного темпа работы ушли от программно-целевого метода, а к нему нужно возвращаться в самое короткое время.Необходима дальнейшая оптимизация расходов на содержание государственных и муниципальных органов управления. При этом нужно не бездумное сокращение штатов, а принципиально новые подходы, которые не нарушат существующую управленческую систему, но дадут возможность оптимизировать издержки.Это, например, перевод ряда бюджетных предприятий в автономные организации, работающие, выполняя государственные заказы. Требуется максимальное привлечение для выполнения государственных и муниципальных заказов иных негосударственных институтов. Чем выше будет конкуренция, тем лучшее качество услуг мы получим. При этом за меньшую цену.Действенный контроль пока остается слабым местом в нашей работе: многочисленные факты нарушений, злоупотреблений, утрат и издержек, которые несут бюджеты разных уровней, нередко являются следствием формального подхода к контролю.Необходимо продолжить инвентаризацию бюджетной сети. В каждом конкретном случае в городе, поселении, районе предложить меры по реструктуризации бюджетных учреждений, которые оказывают услуги либо не в полном объеме или несоответствующего качества.Механизм государственных закупок достаточно отлажен, многое сделано для его нормального функционирования. Вместе с тем, только разработав принципы защиты от недобросовестных участников такого рода сделок, мы выиграем огромные ресурсы.3.3. Планирование и исполнение бюджета Чтобы повысить заинтересованность органов исполнительной власти автономного округа в качестве контроля при управлении региональными финансами, с начала очередного финансового года необходимо активизировать работу по организации мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, который охватывает все элементы бюджетного процесса: планирование, исполнение, учет и отчетность, контроль и аудит. При этом требуется усиление роли статистического наблюдения и финансового контроля за результатами реализации программ. Контроль должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов.Не теряет своей актуальности внедрение программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета. В 2009 году на уровне округа поставлена, но не в полной мере реализована, задача по переводу текущих расходов по предоставлению бюджетных услуг населению в рамки ведомственных целевых программ. Эту работу необходимо завершать, разработав и внедрив эффективную систему распределения бюджетных средств по ведомственным программам, которые нацелены на решение актуальных социальных и экономических проблем.Часть этих задач, я надеюсь, поможет решить внедряемая сейчас в округе автоматизированнаяинформационнаясистема управления регионом. При формировании бюджета 2010 года использовались её отдельные фрагменты при расчете объемов финансирования государственных заданий на оказание госуслуг. В будущем году система должна быть готова для использования во всей цепочке управления - от целеполагания, до контроля конечного результата.4. Межбюджетные отношения. Тема весьма болезненная: в муниципальных образованиях автономного округа качество управления бюджетным процессом все еще остается низким. Элементарные вещи, которые давно уже стали нормой и правилом на уровне правительства округа, отсутствуют во многих муниципальных образованиях - в сфере как формирования бюджета, так и его исполнения, постановки контроля. Чем сложнее условия, тем строже мы должны относиться к формированию этих документов и их реализации.Совершенствуя работу, с 2007 года мы предложили механизм так называемого "трансфертозамещения" - дотации из бюджета замещались соответствующими доходами. Далеко не все пошли на эти стимулирующие условия, абсолютное большинство предпочло получать те цифры, которые твердо записаны в окружном бюджете. Мы готовы идти дальше: механизм применен и на 2010-2012 годы, причем сделано это с учетом новых норм Бюджетного кодекса, то есть, согласовано с представительными органами местного самоуправления.Главная цель, которую должен поставить перед собой любой муниципалитет в 2010-2012 годах - это сбалансированность бюджета. Бездумное заимствование может привести к тому, что любая из таких управляющих структур может оказаться банкротом. Еще раз хочу призвать всех руководителей, как на уровне автономного округа, так и в муниципалитетах, ответственно, взвешенно и очень разумно подходить к принятию расходных обязательств.5. Долговая политика Долговая политика автономного округа на 2010-2012 годы должна быть направлена в первую очередь на обеспечение сбалансированности бюджета автономного округа при сохранении долговой устойчивости.Важной задачей остается и развитие рынка ценных бумаг автономного округа. В текущем году мы разместим облигационный заем на 6 млрд. рублей - он, на мой взгляд, даст дополнительную стабильность в исполнении всех обязательств.Долговая политика должна обеспечить и предоставление государственных гарантий реализации основных мероприятий программы социально-экономического развития автономного округа, а также приоритетных инвестиционных проектов, осуществляемых при поддержке Правительства Югры, с привлечением частных инвесторов на принципах разделения рисков. Предприятия, подающие заявки на государственную поддержку, обязаны достоверно оценивать риски реализации начинаемых ими проектов, программ модернизации производства, в первую очередь, опираясь на собственный потенциал, и в будущем самостоятельно находить рынки сбыта своей продукции. Считаю также, что требуется провести работу по усовершенствованию механизмов предоставления государственных гарантий в части определения критериев отбора и доли риска.6. РезюмеИтак, подчеркну, что на достижение поставленных целей должно быть ориентировано решение следующих основных задач налоговой и бюджетной политики автономного округа.во-первых, обеспечение сбалансированности бюджетной системы автономного округа с целью безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в первую очередь перед гражданами, с одновременным повышением адресности предоставления социальной помощи действительно нуждающимся слоям населения;во-вторых, сохранение и развитие налогового потенциала Югры;в-третьих, повышение эффективности бюджетных расходов и их оптимизация;в-четвертых, постепенное снижение бюджетного дефицита.Вольтер в свое время сказал: "Государство делает слабым недостаток не в деньгах, а в людях и дарованиях". Я никого не хочу обижать - у нас проблема с деньгами, а не с дарованиями. Замечу только, что бюджет - это не цель, а средство, которое обеспечивает повышение качества жизни в решении всех тех задач, которыми мы сегодня занимаемся. И это средство должно быть как надежным, так и эффективным.28.10.2009

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован